За последние годы в России изменилась структура государственного долга регионов: объем рыночных кредитов сократился, а бюджетных, напротив, вырос, что привело к снижению долговой нагрузки, отмечает Счетная палата. Тенденция обусловлена появлением новых видов инвестиционных займов, которые, однако, используются недостаточно эффективно. В связи с этим госаудиторы предложили правительству установить ответственность за недостижение запланированных показателей
Неэффективные кредиты
Инструменты бюджетных займов регионам на инфраструктуру и инвестиции, появившиеся в последние пять лет, работают недостаточно эффективно, пришла к выводу Счетная палата в отчете, посвященном состоянию государственного долга российских регионов в 2022-2024 годах. Госаудиторы указывают, что большая часть проектов, на финансирование которых выделялись средства, переносится на срок от года до четырех лет. Также регулярно увеличивается стоимость этих проектов, не достигаются плановые результаты реализации мероприятий.
Речь идет об инфраструктурных бюджетных кредитах (ИБК), специальных казначейских кредитах (СКК) и займах на опережающее финансирование расходов регионов (КОФ). ИБК и СКК предоставляются на 15 лет по ставке 3% годовых. Инфраструктурные кредиты начали выдавать в 2021 году, суммарно регионы получили 678,9 млрд рублей, инструмент специальных казначейских кредитов появился с 2023 года — было предоставлено 190 млрд рублей на пассажирский транспорт, модернизацию объектов ЖКХ, реконструкцию котельных и другие меры. Кредиты на опережающее финансирование региональных расходов были доступны в 2023 году, их получили 75 регионов (142,3 млрд рублей) — все займы уже целиком погашены.
Счетная палата в отчете приводит данные Федерального казначейства: например, средства, выделенные в рамках СКК на 1 января 2025 года, израсходованы на 82,4% (156,6 млрд рублей), причем из 508 объектов инфраструктуры дату завершения перенесли на более поздний срок по 228 объектам. Счетная палата по итогам аудита предложила правительству установить ответственность за недостижение планов при реализации проектов, на которые были выделены деньги в рамках СКК.
По проектам, которые финансируются за счет ИБК, по более чем трети мероприятий (368 из 983) дата завершения была перенесена на более поздний срок. В числе причин госаудиторы отмечают несоблюдение подрядчиками обязательств по качеству и срокам выполнения строительных работ, недостаточную проработку инфраструктурных проектов, недостатки проектно-сметной документации, отсутствие должного контроля со стороны органов власти регионов и т.д. При этом из 773 проектов по 277 (35,8%) была увеличена стоимость — суммарно на 216 млрд рублей, или в полтора раза. В Счетной палате предлагают Минстрою до середины января 2026 года актуализировать информацию о ходе реализации инфраструктурных проектов, которые реализуются с помощью ИБК и СКК.
Многие регионы не успевают вовремя освоить выделенные средства, нередко средства лежат неиспользованными месяцами или направляются подрядчикам авансом без надлежащего результата: в итоге регион платит проценты по кредиту, а реальная работа не продвигается, говорит директор исследовательского центра «Аналитика. Бизнес. Право», доцент кафедры мировых финансовых рынков РЭУ Венера Шайдуллина. «Сами по себе льготные инвестиционные кредиты — правильный шаг, они дают регионам шанс реализовать большие проекты, но сейчас можно констатировать, что они используются неэффективно», — считает она. Необходимо улучшать планирование и контроль за расходованием этих средств, иначе смысл дешевых денег теряется, подчеркивает эксперт.
Сейчас «система балансирует между значимыми достижениями в управлении долговой нагрузкой и сохранением глубинных системных рисков, которые могут подорвать устойчивость региональных финансов», — говорит доцент факультета экономических наук НИУ ВШЭ Анна Федюнина. С 2021 года именно на кредитные инструменты был сделан акцент в федеральной поддержке развития инфраструктуры в регионах, самым востребованным оказались ИБК, отмечает директор научно-исследовательского центра пространственного анализа и региональной диагностики ИПЭИ РАНХиГС Дмитрий Землянский.
Инструменты бюджетного кредитования сыграли важную роль в стимулировании региональных инвестиции, это мощный стимул, особенно в условиях высоких рыночных ставок, считает Анна Федюнина. «Но настораживает разрыв между заявленными целями и реальной отдачей от таких инвестиций в регионах», — признает она. По более чем половине проектов нарушаются сроки, стоимость растет в среднем на треть — это свидетельство слабости управления проектами, полагает эксперт. Значительная часть регионов не выполнила планы по объемам ввода жилья, налоговым доходам, которые заявляли в период одобрения кредитов, отметил директор научно-исследовательского центра пространственного анализа и региональной диагностики ИПЭИ РАНХиГС Дмитрий Землянский.
В целом долговая ситуация в регионах устойчива, но в первой половине 2025 года начались негативные изменения, продолжает Землянский. «На фоне падения доходов из-за снижения поступлений налога на прибыль организаций ряд субъектов были вынуждены начать наращивать коммерческий долг», — пояснил он. По его словам, среди них Кемеровская, Архангельская, Иркутская области. Пока проблема не является массовой, но необходимо осуществлять мониторинг с учетом динамики доходов регионов, указывает эксперт.
«Минфин России проработает замечания Счетной палаты, направленные по итогам проведения экспертно-аналитического мероприятия, в части государственного долга субъектов РФ», — говорится в комментарии министерства.
Структура долга поменялась
Счетная палата констатировала, что благодаря в том числе появлению новых кредитных инструментов изменилась структура региональных долгов: доля рыночных кредитов сократилась, бюджетных — выросла. Так, за 2022–2024 годы доля бюджетных кредитов в общем объеме госдолга увеличилась с 55,4 до 78,4%. Доля рыночных долгов (по государственным ценным бумага и банковским кредитам) в 2022–2024 годах упала с 42,7% до 19,4%. Снижение доли рыночных займов было обусловлено выдачей бюджетных кредитов на их замещение в 2022 году, отмечают госаудиторы.
В результате в регионах сократилась долговая нагрузка —в среднем на 3,1 п. п. (с 20,9 до 17,8%), поскольку бюджетные кредиты дешевле коммерческих. По итогам 2024 года в сравнении с 2022-м долговая нагрузка сократилась в 52 регионах, увеличилась в 33. Наибольшее снижение зафиксировано в Удмуртии, Калмыкии, Мордовии, Костромской и Магаданской областях (от 24,9 до 40,9 п. п,), наибольшее увеличение произошло в Чечне, Дагестане, Хакасии, Архангельской и Мурманской областях (более 30 п. п).
Списание двух третей задолженности регионов по бюджетным кредитам, предусмотренное с 2025 года, позволит регионам сэкономить примерно по 200 млрд рублей ежегодно до 2028 года — средства должны быть направлены на поддержку инвестиций и инфраструктурные проекты. Эта мера приведет к снижению уровня региональной долговой нагрузки, отмечается в отчете СП.
Несмотря на то, что по оценке Минфина уровень долговой устойчивости у подавляющего числа регионов (64) оценивается как высокий, а как низкий — ни у одного, Счетная палата обращает внимание на методологические проблемы подобных оценок. С 2021 года при расчете показателей долговой устойчивости перестали учитывать объем госдолга по инфраструктурным бюджетным кредитам, суммы платежей по их погашению и обслуживанию. Такой подход «содержит риск искажения оценки долговой устойчивости субъектов Российской Федерации», считают госаудиторы. Поэтому методику оценки правительству предложено скорректировать.