Содержание
Как меняются правила игры на рынке партнерств с государством
В условиях ограниченных бюджетных ресурсов и санкционного давления государственно-частное партнерство (ГЧП) становится ключевым финансовым механизмом, позволяющим объединить усилия государства и бизнеса для достижения национальных целей. Однако до настоящего времени ГЧП-проекты подвергались критике, и порой обоснованной, за неэффективное расходование государственных средств, что сильно ограничивало как сферу их применения, так и общее количество. Однако в начале июня Минэкономразвития представило проект изменения нормативных документов по проектам ГЧП, который предполагает, что госкорпорация ВЭБ.РФ будет выдавать заключения об эффективности применения партнерских механизмов в конкретных проектах. Появление такого фильтра позволит избежать многих спорных ситуаций, поскольку заключение ВЭБ.РФ станет бесспорным подтверждением целесообразности использования механизма ГЧП.
Как изменится оценка ГЧП
Комментируя новацию, глава Минэкономразвития Максим Решетников заявил, что она позволит упорядочить концессионные механизмы и избежать неэффективных расходов. Очевидно, что эта мера «фильтрации» проектов ГЧП назрела давно. Участники этого рынка, не скрывая, говорили, что каждый проект находится под пристальным вниманием прокуратуры, которая рассматривает партнерство (и порой небезосновательно) как механизм вывода государственных средств или имущества. Причина такого подхода — отсутствие признанного всеми сторонами «арбитра», структуры, оценивающей эффективность применения ГЧП.
детали
Что предлагает Минэкономразвития
Заключение госкорпорации ВЭБ.РФ будет обязательным и решающим для тех проектов государственно- и муниципально-частного партнерства, которые оцениваются в 3 млрд руб. и более, а их реализация планируется в дотационных регионах. Если ВЭБ не подтвердит эффективность проекта, то уполномоченный орган (им является региональное министерство) не сможет вынести положительное решение по заявке. Это означает, что проекты, не прошедшие фильтр ВЭБа, просто не состоятся.
В регионах-донорах заключение госкорпорации будет носить рекомендательный характер, однако оно в любом случае должно выдаваться на проект.
Список дотационных регионов ежегодно утверждает Минфин.
Уполномоченный орган региона имеет право оспорить решение ВЭБ.РФ, если не согласен с оценкой. Для этого Минэкономразвития должно созвать межведомственную комиссию, которая вынесет окончательный вердикт. На каждый из этапов отводится не более 30 дней.
Постановлением предусмотрено и решение возможного конфликта интересов — такая ситуация может возникнуть, если ВЭБ.РФ будет выступать по одному и тому же проекту и как аудитор, и как финансирующая организация. «Для исключения потенциального конфликта интересов… функции структурного подразделения ВЭБ.РФ, осуществляющего подготовку заключений, будут отделены от функций иных подразделений», — говорится в документе.
«Экспертная оценка специалистов ВЭБ.РФ поможет регионам принимать обоснованные финансовые решения по заключению соглашений и разделению инвестиционного риска между государством и бизнесом. Для оценки проектов ГЧП за основу была взята методика оценки эффективности проектов ГЧП Минэкономразвития. Она была доработана в том числе с учетом предложений субъектов Российской Федерации, участников рынка ГЧП и ВЭБ.РФ», — говорит первый заместитель министра экономического развития Максим Колесников.
Обязательным участником проектов ГЧП по поручению президента становится ВЭБ.РФ, отметил в комментарии «Эксперту» главный управляющий директор госкорпорации, гендиректор Национального центра ГЧП Андрей Самохин. Он указал, что расширение инструментария привлечения частных инвестиций предусмотрено стратегией Группы ВЭБ.РФ до 2030 года.
Важный элемент новой методики оценки проектов ГЧП — изучение влияния эффектов на качество жизни обычной семьи. Такая оценка будет комплексной как с учетом текущей ситуации и сравнения с сопоставимыми населенными пунктами, так и прогнозного вклада от проекта
«Здесь задействуем как инструментарий аналитики Индекса качества жизни в 250 городах, так и перспективные наработки», — сказал он.
В чем была проблема
Отсутствие механизма объективной оценки (а в последнее время и высокая ключевая ставка) существенно сдерживало развитие ГЧП в стране. Но список проблем отрасли не ограничивается только отсутствием оценки. В мае на Петербургском международном юридическом форуме прошла сессия «ГЧП и проектное финансирование. Правила игры для бизнеса и государства», где обсуждалось в первую очередь восстановление доверия со стороны всех участников к самому механизму.
«На рынке ГЧП есть три основные проблемы. Первая: в данный момент практически нет длинных источников денег, тем более по приемлемой для инфраструктурных проектов ставке. Вторая проблема — некая дискредитация этого рынка, в том числе из-за мнения что в подавляющем большинстве проектов весь риск перенесен на публичную (государственную) сторону, что мало отличает СГЧП и концессии от госзаказа. А сама суть партнерства подразумевает, что риски должны быть в равной степени разделены с частным инвестором. Третья — необходимость приоритизации проектов, концентрация усилий на тех, что дадут наибольший эффект» — так описал состояние рынка выступивший на сессии зампред ВЭБ.РФ Юрий Корсун.
Выступивший на той же сессии Сергей Тютин, заместитель председателя Северо-Западного банка ПАО «Сбербанк», поддержал тезис о необходимости приоритизации проектов и добавил, что на сегодня в стране оспаривается 14 концессионных соглашений из-за сомнений в способности частного инвестора вкладывать деньги в проект. По его словам, необходимость совершенствования нормативной базы ГЧП актуальна как никогда, поскольку если за последние 15 лет реализовано проектов ГЧП на сумму порядка 5 трлн руб., то до 2030 года (по оценкам Сбербанка) потребность в обновлении, создании инфраструктуры составит уже 50 трлн руб. И значимая часть этих проектов должна реализовываться по механизму ГЧП.
Впрочем, пока этот механизм, как минимум в жилищно-коммунальной инфраструктуре, основным не стал.
Цифровой контроль
В июне Счетная палата выпустила бюллетень, посвященный реализации механизмов партнерства в жилищно-коммунальном хозяйстве. Палата совместно с контрольно-счетными органами 53 регионов провела анализ реализации концессий в сфере ЖКХ и пришла к выводу, что значимым механизмом привлечения в отрасль внебюджетных инвестиций они пока не стали.
При этом по состоянию на 1 ноября 2024 года в сфере ЖКХ 268 проектов реализуются с использованием мер федеральной государственной поддержки. Объем инвестиций составляет 258,6 млрд руб., из них 87,7 млрд руб. предоставлены с использованием различных инструментов льготного финансирования, а также финансовых инструментов поддержки субъектов РФ, говорится в документе.
«Одна из главных системных проблем, выявленных Счетной палатой, — это отсутствие на федеральном уровне комплексного подхода к реализации мер государственной поддержки концессионных проектов. Поддержка предоставляется в разрозненной форме, через разные ведомства и по различным критериям. Механизмы льготного финансирования, инфраструктурные бюджетные кредиты, компенсации капвложений не увязаны между собой, отсутствует единый цифровой ресурс, содержащий агрегированную информацию о доступных мерах поддержки, — комментирует в том же бюллетене выводы Счетной палаты Денис Качкин, заведующий базовой кафедрой юридического факультета НИУ ВШЭ — Санкт-Петербург. — Бизнесу зачастую приходится собирать проект по частям, взаимодействуя с несколькими ведомствами, каждое из которых использует собственные критерии и подходы. Это не только усложняет реализацию проектов, но и снижает доверие инвесторов к системе как таковой».
Создание единого федерального окна поддержки концессионных проектов — как информационного, так и организационного — представляется критически важным шагом
Проблему видят и непосредственно участники рынка, которые реализуют проекты ГЧП.
«Есть существенные препятствия для деятельности инвесторов, влекущие необоснованное административное давление на деятельность инвестора: отсутствие переходного периода, в течение которого концессионеры должны привести в соответствие с обязательными требованиями объекты ЖКХ, ранее находившиеся в эксплуатации у иного оператора, а также нет единого подхода к переоформлению разрешительных документов для эксплуатации переданных от предыдущего оператора объектов ЖКХ (часто МУПа или ГУПа) концессионеру, что также приводит к высоким рискам привлечения концессионеров и их руководства к ответственности. При этом оформить указанные разрешения до начала своей деятельности концессионер не имеет возможности. Неурегулированность такой ситуации может повлечь выдачу концессионерам органами государственного контроля предписаний об устранении недоработок, допущенных иными лицами до передачи объектов в управление частному инвестору, и о привлечении концессионеров к административной ответственности», — говорит директор по взаимодействию с федеральными и региональными органами государственной власти группы компаний «Росводоканал», крупного участника рынка ГЧП, Сергей Кржановский.
Конечно, нельзя говорить, что профильное министерство не старается повысить прозрачность ГЧП-проектов. Счетная палата в своем бюллетене цитирует заместителя главы Минэкономразвития Михаила Каминского: «Для усиления контроля за бюджетными расходами и обеспечения прозрачности реализации концессионных соглашений Казначейство России осуществило доработку ГАС „Управление“, позволяющую в том числе осуществлять сбор информации о плановых и фактических бюджетных обязательствах по концессионным соглашениям в разбивке по годам. Минэкономразвития России совместно с Казначейством России прорабатывает возможность заключения концессионных соглашений в электронной форме с использованием ГИС „Торги“ с последующей синхронизацией сведений в ГАС „Управление“. Реализация такой возможности позволит оперативно получать достоверные сведения о заключенных концессионных соглашениях, включая данные о планируемом объеме частных и бюджетных расходов в разбивке по годам».
Такой цифровой контроль, похоже, выгоден всем участникам партнерства.
«ГК „Росводоканал“ полностью поддерживает введение цифрового мониторинга состояния коммунальных объектов и реализации ГЧП-проектов. Создание единой базы данных объектов коммунальной инфраструктуры позволит провести масштабную инвентаризацию объектов ЖКХ по всей стране, понять их реальное фактическое состояние и предоставить возможность инвесторам готовить предложения по модернизации объектов исходя из конкретного состояния имущества, а публичной стороне — принимать решения о необходимости бюджетной поддержки конкретных муниципальных образований в зависимости от исходного состояния систем жизнеобеспечения и проводить мониторинг за улучшением состояния таких объектов после передачи имущества в управление инвестору, — говорит Сергей Кржановский. — Компания активно участвует в аналитической работе с государственными и контрольными (надзорными) органами, выступая надежным партнером в выработке эффективных решений. Ярким примером такого сотрудничества стало взаимодействие со Счетной палатой в ходе анализа концессионных соглашений в сфере ЖКХ. Мы уверены, что предложенные Счетной палатой меры, сформированные при участии отраслевого сообщества, будут учтены правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти при разработке нормативных актов и внедрены в практику регионов».
#Национальные проекты #ГЧП #Минэкономразвития #ВЭБ.РФ